A Justiça sob o voto

O mundo divide o direito em duas grandes famílias. De um lado, a tradição romano-germânica, o civil law, em que a lei nasce de um código escrito e o juiz é o intérprete desse código. É a família a que pertence o Brasil, herdada de Portugal e, por trás dele, de Roma. De outro, o common law anglo-saxão, em que boa parte do direito foi construída pelos próprios tribunais, caso a caso, ao longo de séculos. Os Estados Unidos são a filial mais poderosa dessa segunda família. E fizeram com ela algo que a Inglaterra não fez: entregaram o controle do aparelho da lei ao voto direto do cidadão.

É essa a diferença de fundo. Num sistema, o juiz, o promotor e o delegado são carreira técnica, nomeada e vitalícia. No outro, quase todos eles disputam eleição, prestam contas ao eleitor e podem ser removidos por ele. Este texto percorre como esse segundo modelo foi montado, peça por peça, do júri medieval inglês à cédula de retenção inventada no Missouri em 1940. Não é um elogio nem uma condenação: cada solução tem o seu preço, e eles aparecem ao longo do caminho.

01A raiz inglesa: um direito feito por juízes

O common law não surgiu de um decreto. Foi se formando na Inglaterra depois da Conquista Normanda de 1066, que centralizou o poder do rei. O grande organizador foi Henrique II (reinou de 1154 a 1189). Sob ele, firmaram-se tribunais reais permanentes em Westminster e, sobretudo, os juízes itinerantes: magistrados que percorriam o reino em circuitos, aplicando as mesmas regras em toda parte. Desse trabalho uniforme nasceu um direito comum a todo o território — daí o nome.

Duas engrenagens desse sistema importam aqui. A primeira é o writ, a ordem escrita que autorizava uma ação na corte do rei e que Henrique II tornou acessível a particulares. A segunda é o registro das decisões: os Year Books, série de relatos de audiências que corre de cerca de 1268 até 1535 e que é a matéria-prima da doutrina do precedente. A regra de seguir o que já foi decidido, o stare decisis, só se firmaria como doutrina rígida no século XIX, mas a semente estava ali. No common law, o juiz não apenas aplica a lei: ele a constrói.

02O grande júri: quem decide se você vai a julgamento

A peça mais antiga do controle popular da Justiça também vem de Henrique II. Na Assize de Clarendon, de 1166, o rei mandou que, em cada distrito, um grupo de homens locais "apresentasse" aos juízes quem fosse acusado ou notoriamente suspeito de ser ladrão, assassino ou salteador. Era o júri de apresentação, o avô do grande júri. Dele nasceu a estrutura em dois tempos que define o processo penal anglo-americano: primeiro alguém decide se há acusação a levar adiante; só depois se decide a culpa.

Esse primeiro filtro é o ponto central. No modelo americano, não é o promotor que decide, sozinho, quem vira réu. Ele reúne as provas e as apresenta a um grupo de cidadãos comuns (o grande júri, de 16 a 23 pessoas na Justiça federal), que avalia se há indícios suficientes para o indiciamento. Seis séculos depois, do outro lado do Atlântico, a 5ª Emenda (1791) tornaria esse passo obrigatório nos crimes federais graves.

03A Magna Carta: o poder também sob a lei

Meio século depois de Clarendon, veio o outro alicerce, agora político. Em 15 de junho de 1215, barões revoltados forçaram o rei João Sem-Terra a selar a Magna Carta. A sua cláusula 39 é a frase que ecoaria por oito séculos.

04O pequeno júri: o veredito nas mãos dos vizinhos

Até meados do século XIV, o mesmo grupo acusava e julgava. Sob Eduardo III (1327–1377), as funções se separaram: o corpo que acusa ficou maior (o grand, "grande") e o que decide a culpa ficou com doze pessoas (o petit, "pequeno"). Nascia o pequeno júri, ou júri de julgamento, encarregado de um único veredito: culpado ou inocente. A lógica é a mesma do grande júri: o destino do acusado é decidido por cidadãos comuns do lugar, gente que amanhã pode estar sentada no mesmo banco.

Os Estados Unidos protegeram o júri em camadas. O Artigo III da Constituição garante júri em todos os crimes. A 6ª Emenda assegura, no processo penal, o júri imparcial do lugar onde ocorreu o crime. E a 7ª Emenda estende a garantia às causas cíveis a partir de um valor curioso, fixado em 1791 e nunca corrigido.

05O juiz eleito: a virada jacksoniana

Aqui a história americana se afasta da inglesa. Os juízes federais nunca foram eleitos: o Artigo III os põe sob nomeação do presidente, confirmação do Senado e cargo vitalício "enquanto durar o bom comportamento". Isso jamais mudou. A revolução aconteceu nos estados, e foi filha da democracia jacksoniana — a onda de expansão do voto e desconfiança das elites nomeadas que varreu o país a partir dos anos 1830.

O marco é o Mississippi: sua Constituição de 1832 foi a primeira a mandar eleger todos os juízes pelo voto popular. O exemplo pegou. Nova York adotou o juiz eleito na Constituição de 1846, com as primeiras eleições em 1847, e os estados seguiram em fila. Às vésperas da Guerra Civil, em 1861, 24 dos 34 estados já tinham judiciário eleito. Hoje, cerca de 39 estados escolhem juízes por eleição em algum nível de corte.

O modelo tem um custo conhecido: quem se elege precisa financiar campanha, e quem financia às vezes vira parte no processo. O caso Caperton v. Massey (2009) é o retrato disso. Um executivo do carvão gastou cerca de três milhões de dólares para eleger um juiz da Suprema Corte da Virgínia Ocidental enquanto uma condenação de cinquenta milhões contra a sua empresa subia para aquela corte. O juiz se recusou a se declarar impedido e votou a favor de quem o elegera. A Suprema Corte dos EUA, por 5 a 4, decidiu que o devido processo exigia o impedimento. O juiz eleito resolve um problema de captura e cria outro.

06O recall: demitir o eleito no meio do mandato

Se o voto põe alguém no cargo, por que o voto não pode tirá-lo antes da hora? Essa foi a aposta da Era Progressista, no começo do século XX. O recall — a revogação de mandato por consulta popular — apareceu primeiro numa cidade, Los Angeles, em 1903, e depois num estado inteiro, Oregon, em 1908. A ferramenta permite que os eleitores convoquem uma votação para demitir um ocupante de cargo antes do fim do mandato.

O ponto quente sempre foi aplicar o recall a juízes. O episódio símbolo é o do Arizona. Em 1911, o presidente William Howard Taft vetou a resolução que admitiria o território como estado, justamente porque a Constituição proposta previa o recall de juízes, que ele considerava uma ameaça à independência da magistratura.

O desfecho é revelador. O Arizona retirou a cláusula, teve a Constituição aprovada em dezembro de 1911 e entrou na União em 14 de fevereiro de 1912. Ainda em 1912, os eleitores recolocaram o recall de juízes por emenda. A independência do juiz e o controle popular sobre ele ficaram, desde então, em tensão permanente. Hoje, cerca de dezenove estados admitem o recall de autoridades estaduais; parte deles exige motivo formal, parte permite a revogação por qualquer razão.

07O Plano Missouri e a eleição de retenção

Se o recall era o freio bruto, a resposta refinada veio depois. A eleição partidária de juízes deixava um flanco aberto: máquinas políticas passaram a controlar quem chegava à toga. A solução mais copiada dos Estados Unidos nasceu contra uma dessas máquinas: a de Tom Pendergast, o chefão de Kansas City nos anos 1930. Em novembro de 1940, por iniciativa popular, os eleitores do Missouri aprovaram o Plano de Seleção Não Partidária de Juízes, o Missouri Plan.

O plano tem três passos. Uma comissão apartidária examina os candidatos e envia ao governador uma lista curta. O governador nomeia um nome dessa lista. E, depois de cerca de um ano no cargo, o juiz enfrenta uma eleição de retenção: o eleitor não escolhe entre dois nomes, apenas responde a uma pergunta.

A ideia deslocou o eixo do problema. Não importa tanto como o juiz entra — por eleição, por nomeação, por comissão mista. Importa como ele sai, e quem o tira: o povo, periodicamente, sem depender da corregedoria do próprio tribunal. Mais de trinta estados adotaram alguma forma do plano, e cerca de vinte usam a eleição de retenção em suas cortes superiores.

08O promotor eleito: uma singularidade americana

Aqui está talvez a peça mais estranha aos olhos de fora. Os Estados Unidos são, na prática, o único país do mundo em que o eleitor escolhe o promotor. O procurador que decide acusar, negociar ou arquivar responde à urna, não a uma corregedoria distante. A origem é a mesma onda jacksoniana: o Mississippi, na Constituição de 1832, foi o primeiro a eleger seus district attorneys; Ohio seguiu em 1833. Hoje, em cerca de 47 dos 50 estados, o promotor local é eleito, quase sempre no âmbito do condado.

É esse desenho que o modelo americano usa para diluir o poder de acusar. O promotor monta a causa, mas não decide sozinho quem vai a julgamento: nos crimes federais graves, quem chancela a acusação é o grande júri. Acusador eleito de um lado, filtro cidadão do outro. É o oposto de concentrar num único gabinete a decisão de processar ou não.

09O xerife eleito: o delegado que responde ao condado

O equivalente americano do delegado tem nome antigo. O xerife vem do shire-reeve inglês — o reeve (guardião) do shire (condado) — que já existia por volta do século IX — provavelmente a mais antiga instituição contínua de aplicação da lei de caráter civil. Nas colônias, o cargo atravessou o Atlântico cedo: o primeiro xerife na América foi nomeado na Virgínia em 1634; o primeiro eleito, também na Virgínia, em 1652.

Hoje, dos cerca de 3.100 xerifes americanos, aproximadamente 98% são eleitos pelos cidadãos de seus condados, quase sempre por mandato de quatro anos. A polícia que prende, no interior do país, presta contas diretamente ao eleitor daquele território.

10O condado, o distrito e a cédula longa

Nada disso funciona sem uma geografia. A unidade básica do governo e da Justiça locais nos Estados Unidos é o condado — são cerca de 3.143 deles. É no condado que se ancoram o xerife, o promotor, o legista, o escrivão e as cortes de primeira instância. Sobre ele se empilham os níveis municipal, estadual e federal, cada um com seus próprios juízes e distritos.

Essa lógica territorial casa com o voto distrital uninominal: cada representante federal é eleito por um distrito próprio, regra que o Congresso fixou em definitivo no Uniform Congressional District Act, de 1967. Representante, juiz, promotor e xerife respondem, cada um, a um pedaço concreto do mapa, e não a uma lista nacional.

Levada ao extremo, a democracia jacksoniana produziu a cédula longa: o eleitor americano escolhe diretamente uma multidão de cargos do aparelho legal, quase todos de raiz inglesa ou colonial.

• Juízes — estaduais e de condado, em boa parte dos estados.
• Promotores — os district attorneys, no âmbito do condado ou do distrito.
• Xerifes — a autoridade policial do condado.
• Coroner — o legista que investiga mortes, cargo de origem medieval inglesa.
• Juiz de paz — o justice of the peace das pequenas causas e atos civis.
• Procurador-geral do estado — o attorney general, eleito na maioria dos estados.
• Escrivão do tribunal — o clerk of court, que guarda os autos.

11Duas famílias, duas apostas

Recuando a câmera, o contraste fica nítido. O modelo que o Brasil herdou aposta na carreira técnica: juiz, promotor e delegado ingressam por concurso ou nomeação, têm garantias fortes e respondem, quando respondem, a órgãos internos. O modelo americano aposta no controle popular direto: o mesmo aparelho passa pela urna, pelo júri e pelo recall. Cada aposta protege contra um perigo diferente e se expõe a outro.

Não há sistema sem preço. O modelo popular expõe o juiz ao financiador de campanha, como mostrou Caperton, e ao humor da maioria; a retenção vira, com frequência, um carimbo. O modelo técnico blinda o magistrado contra a pressão da rua, mas pode blindá-lo também contra a prestação de contas, concentrando muito poder em quem ninguém elegeu e quase ninguém remove. No fundo, escolher entre os dois é decidir de qual risco se tem mais medo.

A história americana ajuda a enxergar isso sem ilusão. O controle popular da Justiça não caiu pronto do céu nem foi obra de um gênio isolado. Foi montado ao longo de oito séculos, de Clarendon a 1940, corrigindo um problema de cada vez e criando, a cada correção, o problema seguinte. É esse o dado que costuma faltar no debate: não existe o desenho perfeito à espera de ser copiado. Existem apostas, com contas a pagar — e a decisão de quem paga qual.

— Dossiê de história jurídica comparada, com apuração própria e fontes ao pé —